Impuestos para la justicia económica de género

por Corina Rodriguez Enriquez y Diane Elson.

La generación de ingresos fiscales es fundamental para que los gobiernos puedan llevar adelante políticas que alienten el desarrollo económico y social. La disponibilidad de recursos determina el nivel y la calidad de los servicios públicos. La estructura fiscal define sobre quiénes recae la carga de financiarlos. En esto están involucradas muchas cuestiones de equidad. Por eso, construir un sistema fiscal fuerte, eficiente y más equitativo debería ser una meta para el feminismo.

En estas últimas décadas, la Economía Feminista aportó mucho trabajo para poner de manifiesto el contenido social de las políticas macroeconómicas en general y de las políticas fiscales en particular.(1) Las académicas feministas destacan cómo las políticas fiscales pueden mitigar o reforzar las desigualdades de género y relaciones de género asimétricas.

Como se aplican en un campo marcado por el género, las políticas fiscales producen impactos diferentes en las vidas de las mujeres y los hombres, así como en las relaciones de poder establecidas entre ellas/os. La política fiscal, como cualquier otra política económica, no es neutra desde el punto de vista del género sino que por el contrario suele exhibir sesgos en la materia.

Los análisis de género de los presupuestos ilustraron las consecuencias en materia de género de cómo los gobiernos deciden sus gastos. Por ejemplo: si un gobierno decide recortar sus gastos en áreas como salud, educación, infraestructura y servicios básicos, esto hace que las actividades del cuidado pasen a los hogares donde, dada la división sexual del trabajo, se generará una carga adicional sobre el uso del tiempo en trabajo de cuidado no remunerado por parte de las mujeres. Por el contrario, si un gobierno decide gastar más en escuelas y mejorar sus servicios sanitarios, esto beneficiará en particular a las adolescentes, que de otra forma, es menos probable que asistan a estos servicios. Esto puede ayudar a cerrar la brecha entre las/los jóvenes en el acceso a la educación en el corto plazo, mejorando así su capital humano y por lo tanto sus oportunidades de empleo en el largo plazo.

Las iniciativas de presupuestos de género se han ocupado de estos y otros aspectos de las consecuencias de las políticas fiscales en materia de género, desde el punto de vista de los gastos, pero le han prestado menos atención a la cuestión de género en los impuestos. Este artículo recurre a la economía feminista para discutir cómo analizar las cargas fiscales desde una perspectiva de igualdad de género. Resume los resultados de las investigaciones existentes y presenta propuestas de sistemas fiscales que apoyen los derechos de las mujeres.

Principios impositivos desde una perspectiva de igualdad de género

El principal objetivo de la política impositiva es aportar los ingresos suficientes para financiar los gastos del gobierno. Sin embargo, esta meta se ha visto históricamente condicionada por el objetivo de obtener esos recursos de manera equitativa sin por ello comprometer la eficacia y la facilidad de la administración fiscal. En la práctica, el sistema impositivo de cada país es producto de un proceso complejo en el que intervienen distintos intereses y factores (Valodia, 2010) que resultan de su historia, tradición jurídica, estructura política y base económica específicas (Bahl and Bird, 2008).

En este contexto, el diseño de sistemas fiscales tiene en cuenta cómo generar ingresos suficientes reduciendo al mínimo la evasión fiscal y cumpliendo con estándares socialmente aceptados de equidad horizontal y vertical. La primera tiene que ver con la idea de que las/os contribuyentes que comparten una misma situación económica (que por lo general se mide en términos de ingresos monetarios) reciban el mismo trato impositivo. La segunda implica que las/os contribuyentes cuya situación económica es diferente (en términos de sus ingresos) reciban también un trato impositivo diferente. Es decir, que las personas de mayores ingresos deberían pagar una mayor proporción de sus ingresos en concepto de impuestos dado que tienen una mayor capacidad de pago. O, para decirlo de otra manera, la incidencia de los impuestos sobre los ingresos de las personas ricas debería ser más elevada que en el caso de las/os pobres.

Las economistas feministas han argumentado sobre la necesidad de revisar estos conceptos de equidad desde una perspectiva de género. Importa saber si el/la contribuyente es un individuo o un hogar, y la posición económica no depende sólo de los ingresos monetarios sino también de los bienes y servicios que genera el trabajo no remunerado. Un buen ejemplo de esto es el Impuesto a los Ingresos Personales (IIP). Cuando la regla es la tributación conjunta, se evalúa la responsabilidad fiscal sobre la base de los ingresos combinados de la pareja, que presenta una declaración impositiva conjunta. En estos casos, la persona que aporta menos ingresos (por lo general, la mujer) puede en realidad pagar más impuestos de los que pagaría si ella y su pareja fueran considerados por separado, como individuos. Esto sucede cuando al sumar los ingresos de ambos, el ingreso conjunto se ubica en una banda impositiva más alta que aquella en la que estaría encuadrada la persona de menores ingresos si ella presentara su declaración a título individual. De Villota (2003) demuestra cómo la tributación conjunta del IIP puede constituir un freno a la participación femenina en el mercado laboral. Analizando el mismo tema, Himmelweit (2002: 16) sostiene que la tributación separada en las parejas (declaraciones individuales) ‘se puede considerar como un paso hacia la igualdad de género en el empleo (…) La tributación separada también le da más poder de negociación a las mujeres en el hogar; como por lo general ellas ganan menos que sus maridos, en la mayoría de los casos tributar en base a una tasa separada, y no conjunta, les reportará beneficios’.

Otra cuestión es si los bienes y servicios producidos por el trabajo no remunerado en los hogares deberían considerarse como ingresos en especie para los fines impositivos. Se les podría imputar un valor monetario, basado en los precios de mercado, e incluirlos en el total de ingresos del hogar. Entonces, en el caso de una pareja en la que sólo una de las partes aporta un ingreso y su cónyuge permanece en el hogar, podría considerarse apropiado el pago de una cifra un poco superior en concepto de impuestos para compensar el beneficio sustancial y no gravado que genera el trabajo no remunerado.

Si bien, como sostiene Nelson (1996), esto podría ser más justo para con los hogares en los que ambas partes aportan ingresos en comparación con aquellos donde sólo lo hace un proveedor masculino, donde todavía resulta controvertido, Grown (2010) destaca que a algunas personas les preocupa que, en este caso, la carga impositiva para los hogares de bajos ingresos se incrementaría más que su equivalente para los hogares de altos ingresos. Elson (2006) señala que sólo se pueden pagar impuestos en dinero y que no se los puede pagar en especie. Ella propone reconocer los beneficios que aporta al hogar el trabajo no remunerado de otras maneras (ej: ofreciendo desgravaciones impositivas para compensar los costos que habría que pagar para sustituir los servicios de cuidado no remunerados si se deseara tener tiempo para un empleo remunerado).

Sin embargo, en lugar de preguntar si los hogares con los mismos ingresos totales, sin importar quién los aporte como salario o a través del trabajo no remunerado, pagan lo mismo en concepto de impuesto sobre la renta o no, Elson (2006) sostiene que deberíamos analizar la igualdad en el IIP en términos de si el sistema de este impuesto promueve la igualdad en las relaciones de género:

lo que está en juego no es la igualdad en términos de incidencia del IIP sobre los ingresos del hogar sino de las consecuencias del IIP sobre las relaciones de género en su conjunto. Muchas defensoras de la igualdad de género dirán que el IIP no debería resultar en una carga impositiva menor para las familias en las que el marido es el proveedor y la mujer es un ama de casa económicamente dependiente sin empleo remunerado sino en una carga impositiva menor para las familias en las que tanto maridos como mujeres hacen trabajo doméstico no remunerado y también tienen empleos remunerados. Esto se basa en la idea de que las familias en las que la pareja aporta dos salarios y tiene actividad profesional constituyen un régimen de género más igualitario que el de las familias con un hombre proveedor y una mujer cuidadora. (Elson, 2006; citada por Grown, 2010: 11)

Otra forma de plantear preguntas sobre la igualdad de género y los impuestos es el concepto de sesgos de género elaborado por Stotsky (1997). Ella diferencia entre los sesgos de género explícitos e implícitos. Las formas explícitas de sesgo de género tienen que ver con regulaciones o disposiciones específicas en las leyes fiscales que explícitamente tratan a los hombres y a las mujeres de formas diferentes. Esto es una característica de muchas normas sobre el IIP, por ejemplo cuando la ley atribuye el ingreso generado en forma conjunta por una empresa familiar a uno solo de los integrantes de la pareja (por lo general, el hombre). Las formas implícitas de sesgo de género tienen que ver con disposiciones en los sistemas fiscales que ejercen impactos diferentes sobre los hombres y las mujeres, debido a costumbres y acuerdos sociales y económicos insertos en un sistema de género. Se los puede encontrar en los sistemas de IIP pero también, según Stotsky, en los impuestos al consumo como resultado de las diferencias entre los géneros en cuanto a los gastos. Por ejemplo, Stotsky (1997) sostiene que las altas tasas de impuesto a consumos especiales que recaen sobre el alcohol y el tabaco contienen un sesgo implícito contra los hombres, que consumen esos bienes en mayor proporción; y que declarar los insumos médicos como exentos del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que se aplica a la atención sanitaria también contiene un sesgo implícito contra ellos, que consumen estos bienes en menor medida que las mujeres. Pero Elson (2006) considera que no todo impacto diferenciado es necesariamente un impacto sesgado. Para ella, el término ‘sesgo’ equivale a ‘injustamente diferente’, no sólo a ‘diferente’. Desde esta perspectiva, gravar el tabaco como consumo especial no es injusto, aunque ese impuesto tenga una mayor incidencia sobre los ingresos de los hombres; o eximir del IVA a los insumos médicos, aunque esta exención tenga más valor para las mujeres que para los hombres. Ella piensa que el uso que hace Stotsky del término ‘sesgo’ en este contexto resulta engañoso cuando los ingresos de las mujeres son típicamente más bajos que los de los hombres. El argumento de Elson implica que las conclusiones acerca del ‘sesgo’ en un sistema impositivo tienen que estar relacionadas con la capacidad de pago de las mujeres y de los hombres.

La incidencia de los impuestos al consumo es sólo una manera de tener en cuenta este impacto. Otra forma de analizar cómo se gravan bienes y servicios consiste en tener en cuenta los incentivos conductuales de esos impuestos. Muchas/os economistas fiscales consideran justificado aplicar tasas diferentes según se trate de alentar el consumo (‘bienes meritorios’, como la fruta y las verduras frescas, o la leche) o desalentarlo (‘bienes no meritorios’ como el tabaco). Otra distinción que suele hacerse es entre necesidades básicas y bienes suntuosos, gravando estos últimos a tasas más elevadas. (Grown, 2010). El tabaco se puede considerar un bien suntuoso, y los insumos médicos una necesidad básica.

Algunas evidencias empíricas sobre género e impuestos

El conjunto de estudios compilados por Grown y Valodia (2010) constituyen revisión comparada actualizada a nivel internacional de los aspectos de género en los sistemas fiscales abarcando Argentina, Ghana, India, Marruecos, México, Reino Unido, Sudáfrica y Uganda. El estudio sobre cada país incluye dos componentes: la revisión de la normativa de los IIP y el estudio de un conjunto de impuestos indirectos seleccionados: el IVA, los impuestos selectivos al consumos y los impuestos a los combustibles.

Esta investigación dejó al descubierto sesgos implícitos en los sistemas de IIP en todos los países, producto sobre todo de la naturaleza y la estructura de las exenciones y deducciones previstas por cada régimen fiscal, y cómo éstas se relacionan con la distribución del empleo y los ingresos. Por ejemplo, en muchos de los países estudiados, los aportes a fondos de pensión tienen exenciones o deducciones impositivas generosas, que benefician más a los hombres que a las mujeres debido a que ellos tienen ingresos más altos y es más probable que estén empleados en el sector formal y por lo tanto puedan aportar a los fondos de pensión.

Otra fuente de desigualdades de género en algunos de los países estudiados tiene que ver con las deducciones impositivas para cónyuges dependientes. En Argentina, Ghana y Marruecos, la posibilidad de una deducción para la/el cónyuge dependiente implica una mayor carga para los hogares monoparentales, proporcional a sus ingresos, en comparación con los hogares en los que hay un proveedor y una cónyuge que depende económicamente de él. Los estudios muestran cómo las exenciones y deducciones al IIP refuerzan la desigualdad de género que resulta del mercado laboral. Pazos Morán y Rodríguez (2010) llegaron a similares conclusiones en su estudio sobre el IIP en tres países latinoamericanos y en España, donde encontraron el mismo sesgo implícito causado por el tratamiento de las exenciones, deducciones y desgravaciones. De Villota (2003) también encontró formas de sesgo de género implícitas en el IIP en Europa, por ejemplo en casos de tributación conjunta que generan trabas para que las mujeres casadas ingresen al mercado laboral. También se encontraron sesgos explícitos en el IIP en algunos de los casos de países que presentan Grown y Valodia (2010). Por ejemplo en Marruecos, el sistema asigna automáticamente desgravaciones por dependientes a un contribuyente masculino que tenga esposa y un/a hijo/a pero, para recibir el mismo beneficio, a una mujer casada le exige demostrar que su marido es incapaz de trabajar, cosa que no sucede con los hombres. En Argentina, todo ingreso originado en inversión de propiedad conjunta se le asigna al marido para que lo reporte en su formulario impositivo; si bien esto puede hacer que las mujeres paguen menos impuestos, esta disposición en el código fiscal constituye un sesgo explícito.

Los estudios incluidos en Grown y Valodia (2010) son los únicos con que contamos que investigan de manera sistemática las dimensiones de género de los impuestos indirectos. No es posible investigar empíricamente la incidencia de los impuestos indirectos sobre el ingreso de los hombres en comparación con el de las mujeres, debido a la falta de información sobre ingresos y gastos individuales en las encuestas de hogares. En muchos de los países incluidos en el estudio ni siquiera existe información sobre ingresos de los hogares, sólo sobre el total de sus gastos y también sobre algunos gastos específicos. Por eso, los estudios investigaron la incidencia del IVA, los impuestos selectivos al consumo y los impuestos a los combustibles sobre el total de gastos de hogares diferenciados por sus características de género. No se diferenció sólo entre hogares con jefatura masculina y femenina, sino también según la situación laboral de las personas adultas del hogar (hogares con proveedor masculino, hogares con proveedora femenina, hogares con doble ingreso, hogares en los que ningún/a integrante tiene empleo); y el número de personas adultas por sexo (hogares de mayoría masculina, hogares de mayoría femenina y hogares con el mismo número de hombres que de mujeres).

En general, en los casos estudiados, los hogares de tipo masculino (es decir, con jefatura masculina, proveedor masculino, mayoría masculina) soportan la incidencia más alta de impuestos indirectos sobre el total de gastos del hogar. Tomados en su conjunto, los estudios permiten llegar a la conclusión de que esto se debe, en buena medida, al mayor consumo de bienes gravados por impuestos selectivos al consumo e impuestos a los combustibles que se da en estos hogares. Utilizando la definición de los hogares según el empleo de sus integrantes, los estudios de país muestran que los hogares con proveedor masculino soportan la incidencia más pesada del total de impuestos indirectos en Argentina, Ghana, México, Sudáfrica y Uganda, sobre todo debido al mayor consumo de bienes gravados por impuestos selectivos al consumo que se da en estos hogares. También soportan la incidencia más pesada de impuestos a los combustibles en Ghana, Marruecos y Uganda. (Valodia, 2010: 308)(2)

Estos resultados también se podrían explicar por el hecho de que en la mayoría de los países cubiertos por los estudios de caso se hace un uso extensivo de la tasa cero y las exenciones al IVA para proteger a los hogares en los segmentos de ingresos más bajos (donde los hogares de tipo femenino son mayoría). Algunas simulaciones realizadas como parte de la investigación demostraron que sin tasa cero, la incidencia del IVA hubiera sido más alta para los hogares de tipo femenino y las brechas existentes hubieran sido más amplias.

Con respecto a las tasas sobre bienes especiales y combustibles, los estudios aportaron tres descubrimientos principales. El primero, que hay diferencias en la incidencia de los impuestos entre los hogares de tipo masculino y femenino, que resultan de los distintos patrones de consumo de los hombres y las mujeres. El segundo, que los impuestos se utilizan para desalentar el consumo de bienes no meritorios y para recompensar el consumo de bienes meritorios. El tercero, que los impuestos a los combustible son progresivos en todos los países, tanto en términos de igualdad en los ingresos como de igualdad de género. Esto se debe a que las personas pobres no tienen automóviles ni camionetas y a que hay menos mujeres que hombres propietarios de vehículos. Las investigaciones feministas sobre impuestos aportan ideas valiosas para incorporar las dimensiones de género en propuestas alternativas de reforma fiscal.

¿Qué clase de sistema impositivo deberían promover las feministas?

Los economistas tradicionales han sostenido que la herramienta principal de las políticas fiscales para redistribuir los ingresos son los gastos fiscales y no los impuestos. La política fiscal se debería basar en recaudar la mayor cantidad posible de renta con medidas impositivas eficientes y eficaces. Además, esto se propuso con fuerza sobre todo para los países en desarrollo, donde se asumió que la capacidad del Estado para la recaudación fiscal era débil y que las personas de altos ingresos evitaban y evadían pagar impuestos.

La persistencia de desigualdades enormes en todo el mundo nos exige volver a incorporar el objetivo de la igualdad como un rasgo destacado de las reformas impositivas necesarias. En síntesis, las feministas deberían defender un incremento de la recaudación fiscal pero de formas equitativas, inclusive desde el punto de vista del género. Esto significa gravar a las corporaciones además de a los hogares.

Siguiendo a Himmelweit (2002) y Valodia (2010), podemos destacar los siguientes principios para toda evaluación transformadora y con conciencia de género de las políticas fiscales:

• los impactos distributivos de las políticas fiscales se deberían medir no sólo con relación a los grupos por ingresos sino también al género, teniendo en cuenta su impacto sobre las mujeres y los hombres, y sobre los hogares de tipo masculino comparados con los hogares de tipo femenino.

• quienes diseñan políticas deberían tener en cuenta el impacto de las políticas fiscales y las reformas impositivas sobre el trabajo remunerado y sobre el no remunerado, así como la interdependencia entre estas dos esferas de la economía;

• se deben tener en cuenta los impactos no sólo sobre hogares de diferentes tipos sino también al interior de los hogares, sobre todo para ver si las políticas impositivas mitigan o refuerzan las desigualdades de género en los hogares;

• se debe tener en cuenta el hecho de que las políticas fiscales afectan de manera diferente a las personas a lo largo de su ciclo vital.

Desde una perspectiva feminista, toda reforma impositiva debería incluir las siguientes metas:

• incrementar la recaudación (sobre todo en aquellos países donde la relación impuestos/PIB todavía es baja); esto implica medidas para reducir la evasión y la elusión así como la introducción de nuevos impuestos, como el impuesto a las transacciones financieras;

• hacer que la estructura fiscal sea más progresiva, lo que incluye lograr que las corporaciones hagan los aportes que les corresponden;

• evitar cualquier tipo de discriminación explícita contra las mujeres, y contra cualquier otro grupo social oprimido;

• favorecer los tipos de hogares ‘igualitarios’;(3)

• promover cambios conductuales para transformar las desigualdades de género existentes;

• alentar la participación de la ciudadanía en el diseño y monitoreo de las políticas fiscales, y reducir el cabildeo por parte de grupos ricos y poderosos.

Para ganar progresividad, los sistemas fiscales deberían priorizar los impuestos directos (que recaigan no sólo sobre los hogares sino también sobre las corporaciones) e introducir métodos que puedan hacer más progresivos a los impuestos indirectos. Con respecto a los impuestos directos, es importante que los países mejoren sus sistemas de IIP. En muchos países en desarrollo, la renta proveniente del IIP constituye apenas una pequeña parte del total y por eso su alcance debería extenderse a medida que aumentan los ingresos. Al hacer esto, sería importante tener en cuenta los elementos ya mencionados: (i) que en términos de género, es mejor la tributación individual que la conjunta; (ii) que las exenciones, deducciones y desgravaciones se deberían usar con cuidado para que no generen sesgos implícitos de género ni obstaculicen los esfuerzos por incrementar la recaudación fiscal; (iii) que se eliminen los sesgos de género explícitos en los códigos fiscales.

No se deberían aplicar tasas elevadas de IVA a los bienes básicos. El IVA sería menos regresivo si esos bienes fueran de tasa cero o exentos. Los impuestos indirectos se podrían utilizar para promover el consumo de bienes meritorios (ej: alimentos nutritivos), así como para penalizar el consumo de bienes no meritorios (como podría ser el caso de los artículos de lujo en países muy desiguales).

Todas estas sugerencias generales deberían analizarse con cuidado en el contexto de casos específicos, dado que las consecuencias y la factibilidad de cada una de estas medidas pueden variar de un país a otro. La meta siempre debería ser reducir aquellos elementos que obstaculizan una mayor igualdad de género, a la vez que consolidar los que podrían ayudar a transformar las causas más profundas de la discriminación de género.
Al mismo tiempo, no se debería olvidar el aspecto de los gastos en las políticas fiscales. Lo ideal sería llevar adelante un análisis integrado de gastos e impuestos para establecer cómo se distribuyen los costos y beneficios.

Las feministas deberían apoyar medidas fiscales que no tengan un impacto de género sobre los ingresos, como los impuestos sobre las transacciones financieras internacionales, porque pueden generar las rentas que resultan tan necesarias para los servicios públicos, la infraestructura y la protección social que a su vez hacen falta para la igualdad de género. Las feministas necesitamos entender mejor los impuestos para poder defender una mayor rendición de cuentas fiscales tanto en los impuestos como en los gastos.

Notas

1. Un artículo fundamental sobre el contenido social de las políticas macroeconómicas se puede encontrar en Elson and Cagatay (2000).
2. Debería tenerse en cuenta que, como lo explica Valodia (2010: 308) ‘estos resultados pueden ser sensibles al hecho de que se realice el análisis de incidencia sobre los gastos. En México, (…) el análisis de incidencia sobre los ingresos sugiere algunas tendencias diferentes. En particular, los hogares mexicanos en los que la mayoría de los ingresos los aportan las mujeres tienen una incidencia mayor de impuestos indirectos que los hogares en los que son los hombres los que aportan mayores ingresos. La incidencia más baja se da en los hogares en los que hombres y mujeres aportan ingresos similares’.
3. Los hogares igualitarios serían aquellos en los que existe paridad en la participación de sus integrantes mujeres y varones en cuanto al trabajo remunerado y no remunerado, así como un acceso y un control justo de los recursos económicos.

Referencias

Bahl, Roy W. and Richard M. Bird (2008) ‘Tax Policy in Developing Countries: Looking back and forward’, National Tax Journal LXI(2): 279–301.

De Villota, Paloma (2003) ‘Aproximación desde una perspectiva de género a la política presupuestaria desde la vertiente impositiva. El caso de España’, en Paloma de Villota (ed.) Economía y Género. Macroeconomía, política fiscal y liberalización. Análisis de su impacto sobre las mujeres, Barcelona: Icaria Editorial.

Elson, Diane (2006) Budgeting for Women’s Rights: Monitoring government budgets for compliance with CEDAW, New York: UNIFEM.

Elson, Diane and Nilufer Cagatay (2000) ‘The Social Content of Macroeconomic Policies’, World Development 28(7): 1347–1364.

Grown, Caren (2010) ‘Taxation and Gender Equity. A conceptual framework’, en Caren Grown and Imraan Valodia (eds.) Taxation and Gender Equity. A comparative analysis of direct and indirect taxes in developing and developed countries, New York: Routledge.

Himmelweit, Sue (2002) ‘Making Visible the Hidden Economy: The case for gender-impact analysis of economic policy’, Feminist Economics 8(1): 49–70.

Nelson, Julie (1996) Feminism, Objectivity and Economics, New York: Routledge.

Pazos Morán, Maria, (dir.) y Maribel Rodríguez (coord.) (2010) Fiscalidad y equidad de género, Madrid: Fundación Carolina – CeALCI.

Stotsky, Janet (1997) ‘Gender Bias in Tax Systems’, Tax Notes International 9: 1913–1923.

Valodia, Imraan (2010) ‘Conclusion and Policy Recommendations’, en Caren Grown and Imraan Valodia (eds.) Taxation and Gender Equity. A comparative analysis of direct and indirect taxes in developing and developed countries, New York: Routledge.

Resumen

Corina Rodriguez Enriquez y Diane Elson Sostienen que la construccion de un sistema fiscal fuerte, eficiente y mas equitativo deberia ser una meta para el feminismo. Proponen un marco de referencia para analizar los impuestos utilizando una perspectiva de igualdad de genero que podria determinar un sistema fiscal justo y equitativo.
Palabras clave

equidad; economia feminista; sistema fiscal; paridad; sesgos de género